Chi governa il documento nella PA? L’archivio assistito dall’intelligenza artificiale

Abstract

In continuità con l’ultimo articolo della rubrica apparso nel n. 10 della nostra Rivista, questo contributo approfondisce lo scenario dell’assistenza nelle fasi di protocollazione e di successiva gestione dei fascicoli e delle attività amministrative. Sono approfonditi i vincoli normativi e i richiami alle modalità di adozione di questo tipo di soluzioni nella pubblica amministrazione. Per quanto riguarda i concetti base delle tecniche di reinforcement learning si rimanda all’articolo precedente.

Le motivazioni di questo tipo d’intervento

L’analisi dei casi affrontati negli ultimi anni ha permesso di analizzare l’utilizzo di diverse soluzioni di gestione documentale e protocollo informatico adottate dalle pubbliche amministrazioni territoriali e centrali e di riflettere e scrivere (si vedano gli articoli precedenti di questa rubrica) sulla adeguatezza di tali soluzioni.

Tralasciando i meri aspetti funzionali delle diverse soluzioni, alcune nemmeno in grado di sostenere l’adozione completa delle Linee Guida AgID[1] da parte dell’ente, si osserva che l’attività di classificazione dei protocolli rispetto al titolario adottato e la gestione della fascicolazione per i procedimenti e attività amministrative dell’ente è scarsa e spesso inadeguata.

Perché si classifica in modo approssimativo e la gestione dei fascicoli appare inefficiente, sporadica e non completamente organizzata, inadeguata ad alimentare l’archivio e la conseguente sua conservazione al fine di preservarne nel tempo l’evidenza e traccia giuridica degli atti e fatti rilevanti?

 

Richiami normativi per la protocollazione e gestione della fascicolazione

Considerato l’argomento dell’articolo, è opportuno fare riferimento alle note disposizioni normative relative alla protocollazione, registrazione nei repertori e registri particolari, con classificazione dei documenti informatici oggetto di registrazione e successiva loro fascicolazione.

Per la protocollazione l’art. 40-bis CAD richiama espressamente l’art. 53 del DPR 445/2000, mantenendolo in vigore come fonte del contenuto minimo della registrazione, composto da:

• numero di protocollo e data/ora di registrazione;
• mittente e/o destinatario;
• oggetto
• data del documento ricevuto o se disponibile, riferimento al numero del protocollo del documento ricevuto;
• data/ora della ricezione e/o spedizione;
• impronta del documento informatico (formato nelle modalità previste dalle Linee Guida AgID).

Tali dati sono memorizzati in forma non modificabile; eventuali correzioni seguono solo la procedura di annullamento di cui all’art. 54 D.P.R. 445/2000 e successive Linee Guida AgID, il numero e la data di protocollo sono generati automaticamente dal sistema, senza interventi intermedi dell’operatore (art. 53, comma 3); la registrazione produce il registro giornaliero di protocollo, ottenuto per estrazione progressiva delle registrazioni effettuate nell’arco della giornata (art. 53, comma 2).

L’attività di registrazione a protocollo informatico è obbligatoria per tutti i documenti ricevuti e spediti dalla PA e per ogni documento informatico, con le sole esclusioni tassative di cui all’art. 53, comma 5 (gazzette ufficiali, bollettini, materiali statistici, atti preparatori interni e pubblicitari).

Si noti che la classificazione della registrazione non fa parte dei campi previsti nell’art. 53 del D.P.R. 445/2000, ma è resa obbligatoria dagli artt. 50 e 52 e dalle Linee Guida AgID come elemento fondante della gestione dei documenti informatici nell’archivio, del resto l’art. 56 evidenzia come la registrazione, segnatura e classificazione sono le operazioni necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione informatica dei documenti.

Nella gestione conseguente alla registrazione di un protocollo informatico in ingresso è fondamentale la assegnazione, per competenza e conoscenza, del documento alle diverse unità organizzative fino ad individuare l’assegnatario del procedimento o attività amministrativa avviata. Per quanto riguarda la registrazione in uscita dei documenti è solitamente la unità organizzativa responsabile a produrre il documento in relazione al procedimento o all’attività in corso. L’art. 55, comma 3, ricorda che l’operazione di segnatura di protocollo può includere il codice identificativo dell’ufficio a cui il documento è assegnato (o il codice dell’ufficio che ha prodotto il documento) e l’indice di classificazione; tuttavia, normalmente questo non avviene in quanto le fasi di distribuzione e assegnazione in ingresso raramente si risolvono in modo contestuale alla registrazione ed in un singolo passaggio[2].

Ricordando che il titolario di classificazione è concepito, progettato e adottato con riferimento alle attività svolte dall’ente, senza tuttavia ricalcarne la struttura organizzativa[3], il funzionigramma di un ente rappresenta la gerarchia delle aree funzionali di competenza fino ad individuare le singole unità organizzative, i ruoli e le funzioni al loro interno, ovvero descrive chi fa cosa in un certo momento (è mutevole, legato a riorganizzazioni, nomine, incarichi, deleghe).

È evidente che, sebbene il titolario di classificazione e il funzionigramma abbiano scopi e strutture diverse, esiste una correlazione dovuta al tipo di procedimento o di attività amministrativa del documento informatico che da una parte individua la voce di titolario corrispondente e dall’altra la unità organizzativa ed eventualmente il ruolo competente.

 

Richiami normativi per la IA per la gestione documentale nella PA

Volendo inquadrare, seguendo la gerarchia delle fonti normative, l’attuale assetto sulla adozione della intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione possiamo fare una sintesi con il seguente elenco:

• Convenzione Quadro del Consiglio d’Europa sull’intelligenza artificiale e i diritti umani, la democrazia e lo Stato di diritto (CETS n. 225, 2024);
• AI ACT e GDPR (Regolamenti UE 2024/1689 e 2016/679);
• Digital Omnibus VII (proposta del 2025 tradotta nel Regolamento UE 2026/1744);
• Cloud and AI Development Act (CADA) (proposta, parte del pacchetto sulla sovranità tecnologica, iniziativa UE 2026);
• Legge 132/2025, recante disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale;
• Schemi di decreto legislativo (Comunicato del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2026, su autorità nazionali, vigilanza, sanzioni, sandbox, formazione e lavoro e su uso dell’IA nelle attività di polizia e responsabilità civile e penale);
• Eventuali leggi regionali nei limiti delle competenze ex art. 117 Cost;
• Linee guida AgID per lo sviluppo di sistemi di Intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione (consultazione dal 12 marzo all’11aprile 2026) e Linee guida per il procurement di IA nella Pubblica Amministrazione (i cui testi sono bozze consolidate dalla consultazione pubblica);
• Linee guida per l’adozione dell’Intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione (consultazione dal 18 febbraio al 20 marzo 2025; Determinazione n.17/2025 di AgID; iter di adozione in corso).

Il quadro normativo multilivello sull’intelligenza artificiale si presenta come un sistema integrato e proporzionato, volto a regolare l’evoluzione tecnologica senza ostacolarne lo sviluppo. Esso si articola in livelli complementari: quello internazionale, che fissa i principi inderogabili di tutela dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto; quello europeo, incentrato sull’AI Act, che armonizza le regole del mercato interno; quello nazionale, che adatta tali principi alle specificità italiane, individuando autorità competenti e settori sensibili; infine, quello tecnico-operativo, che traduce i principi giuridici in requisiti concreti per la Pubblica Amministrazione.

La adozione di agenti intelligenti deve essere governata dal RTD con un piano di governo per l’adozione degli strumenti di IA che risulti in linea anche con il PIAO[4] dell’ente. La valutazione dei benefici attesi in questo specifico contesto dovrebbe prendere spunto dalle attività di monitoraggio sulla qualità dell’archivio[5] e della sua conservazione effettuata dal Responsabile della Gestione Documentale e dal rilevamento dei tempi di prima registrazione e assegnazione rispetto ai canali di comunicazione e interoperabilità utilizzati.

La gestione dei rischi e la valutazione di impatto relativa all’adozione di agenti a supporto dell’attività di registrazione, assegnazione e distribuzione, metadatazione e fascicolazione deve essere condotta sia tenendo conto le regole già esistenti nella gestione del protocollo informatico[6], sia delle probabilità e impatti di possibili suggerimenti errati al funzionario addetto da parte dell’agente. Restando alta l’attenzione a questi aspetti fondamentali, si può comunque osservare che l’adozione di questo tipo di agenti comporta rischi simili a quelli dell’attuale possibile errore umano da parte del funzionario preposto.

Non ultimi, vanno tenuti presenti i vincoli sulla sovranità tecnologica e del dato, che per la gestione dei dati critici nelle soluzioni per l’intelligenza artificiale costituisce un obbligo normativo, mentre per i dati ordinari è sottoposta alla valutazione consapevole derivante dagli obblighi in materia di trattamento e di sicurezza dei dati.

A tale proposito, vale la pena evidenziare che, sebbene nella classificazione dei servizi di ACN il protocollo informatico e la gestione documentale sono considerati, salvo diversa valutazione dell’ente, come servizi ordinari, dal punto di vista della sensibilità dei dati trattati e della loro rilevanza giuridica, tali servizi possono essere considerati critici.

Da quest’ultima considerazione deriva un orientamento all’utilizzo di modelli installati su cloud qualificati di ACN su servizi di tipo IAAS, ovvero garantendo l’isolamento dei dati del modello. Sono invece da evitare le soluzioni pubbliche di agenti IA.
Nell’architettura della soluzione dell’agente è bene valutare l’ipotesi di inserire un modulo dedicato alla anonimizzazione dei dati ingresso al modello: in effetti i dati di riconoscimento dei singoli poco influiscono sulla efficacia della soluzione avendo qualche effetto solo nella parte di individuazione del fascicolo più corretto la dove siano proprio i dati identificativi del soggetto a determinare la discriminante. 

 

Classificazione e fascicolazione assistita dei documenti informatici

La formazione del modello per l’agente RL dedicato alla classificazione è costituita dai seguenti elementi:

• titolario di classificazione in vigore, eventualmente storicizzato;
• storico della classificazione dei documenti informatici registrati in relazione ai loro metadati e contenuti;
• elenco dei fascicoli aperti con loro classificazione e titolo.

Si noti come la qualità (o non qualità) nell’utilizzo della classificazione pregressa introduca rumore e incertezza nel modello. Del resto, anche il contesto amministrativo di ogni documento è al contempo stabile ma soggetto alle valutazioni dei singoli casi amministrativi a cui si riferisce.

L’altro elemento che incide sul comportamento dell’agente à la adozione di regole per la registrazione di protocollo, come ad esempio quelle che guidano la scrittura del campo oggetto; regole che, si ricorda, dovrebbero essere già descritte nel manuale di gestione documentale dell’ente.

Gli altri parametri a disposizione per l’interrogazione al modello sono:

• ruolo dell’operatore e sua unità di appartenenza;
• metadati relativi al canale di provenienza del documento informatico oggetto di classificazione (ad esempio se ricevuto da un servizio digitale di recapito, mittente, oggetto della trasmissione…);
• in modo opzionale, il contenuto del documento[7].

L’agente può assistere il funzionario che si occupa della registrazione, suggerendo:

• le classificazioni più opportune (ad esempio le prime tre più idonee);
• le modalità di assegnazione e distribuzione della registrazione;
• i fascicoli aperti suggeriti per la fascicolazione, o le metadatazioni per l’apertura di un nuovo fascicolo;
• l’arricchimento di alcuni dei metadati dell’allegato 5 o di aggiuntivi atti volti a descrivere il contesto amministrativo del documento[8].

Ovviamente l’agente non si sostituisce alle attività e responsabilità del funzionario, ma lo assiste offrendo una gestione semplificata e controllata delle attività di classificazione, assegnazione e distribuzione, fascicolazione e arricchimento della metadatazione.

 

Conclusioni

La adozione di agenti in grado di assistere il funzionario incaricato alla registrazione, assegnazione e distribuzione, fascicolazione può facilitarne lo svolgimento, incrementando l’applicazione di regole nella gestione documentale dei procedimenti e attività amministrative, nonché elevando la qualità dell’archivio unico digitale dell’ente.

Il processo di adozione, però, non può esimersi da una valutazione coerente con gli obiettivi e le modalità di monitoraggio dei risultati attesi, valutazione coordinata con il piano triennale per la digitalizzazione e con il PIAO, e deve essere affrontato in modo multidisciplinare tra il responsabile della gestione documentale, l’RTD e il DPO.

 

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NOTE

[1] Ci si riferisce alle Linee Guida formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici e suoi allegati.

[2] Normalmente la distribuzione di un protocollo in ingresso segue la gerarchia delle competenze del funzionigramma.

[3] «Il titolario è uno schema generale di voci logiche, stabilite in modo uniforme, rispondenti ai bisogni funzionali (e non alla struttura organizzativa in continua trasformazione)»; Gruppo di lavoro AgID–MiBACT sul titolario.

[4] All’interno del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) devono essere specificati a priori le modalità di intervento, gli obiettivi attesi e i relativi KPI (Key Performance Indicator), ossia gli indicatori numerici e misurabili che verranno utilizzati per monitorare l’andamento e il successo dell’iniziativa.

[5] Ad esempio: numero di classificazioni errate, numero di fascicoli rispetto al numero di documenti registrati, numero di documenti registrati e non fascicolati, tempi di registrazione dei documenti in riferimento alla loro ricezione sui diversi canali di comunicazione e interoperabilità.

[6] Ad esempio, relative alla registrazione di documenti contenenti informazioni riservate e corretta gestione granulare dei diritti di visibilità e trattamento.

[7] La comprensione del contenuto da parte dell’agente richiede un modello di LLM dedicato.

[8] Ad esempio: un abstract del contenuto del documento soggetto a registrazione.